Dette publique française : évolution, montant et comment la réduire ?

La majeure partie des commentateurs économiques juge excessif l’endettement public de la France. 3228 milliards d’euros à la fin du deuxième trimestre 2024. Rapportée au Produit intérieur brut (PIB), cette dette représente 112 % de celui-ci. Très concrètement, s’il fallait la rembourser, il faudrait y consacrer plus d’une année de notre production en s’abstenant dans le même temps de consommer.

L’objectif des politiques budgétaires actuelles est de réduire le déficit public par une combinaison de réduction des dépenses et d’augmentation des impôts. Ces politiques sont-elles justifiées ? Réduire ce niveau d’endettement est-il aujourd’hui une priorité ? Et si oui, quel rôle pourrait jouer la Sécurité économique et sociale ?

Comment se forme l’endettement public ?

L’endettement public en France est la résultante de déficits à répétition. Le déficit public se forme lorsque les ressources d’un État sont inférieures à ses dépenses. La ressource principale d’un État sont ses impôts. Ses principales dépenses sont les frais de fonctionnement de ses services publics, à savoir les salaires de ses agents et les facturations d’entreprises prestataires.

La dette publique : un remède au pessimisme des marchés selon Keynes

Prenons un peu de recul avec la dette publique française. Revenons dans les années 1930 qui voient la mise en œuvre des principes de l’économiste britannique John M. Keynes,selon lesquels un déficit public n’est pas forcément jugé négativement. Il le défendait comme étant le moyen de contrer le pessimisme des marchés qui pouvait mener à la récession. Si les entrepreneurs sont pessimistes quant aux prévisions de consommation des ménages, ils vont s’abstenir d’embaucher et d’investir, ce qui réduira encore plus le pouvoir d’achat des consommateurs et ralentira alors l’économie. C’est ce qu’il appelait la « prophétie auto-réalisatrice ». Un simple sentiment de pessimisme, s’il se répand dans les opinions des entrepreneurs, se transforme alors en réalité. Il voyait donc dans le déficit budgétaire le moyen concret de contrecarrer le pessimisme ambiant. Les dépenses de l’État augmentent, ce qui crée une demande supplémentaire pour les entreprises. Les revenus des consommateurs sont épargnés d’impôts supplémentaires et sont alors disponibles pour la consommation.

Les obligations

Si l’État dépense plus qu’il n’encaisse, il doit alors emprunter pour réaliser ce surcroît de dépenses. Il emprunte en émettant des « obligations ». Une obligation est un contrat dans lequel l’emprunteur reçoit une somme d’argent de la part de créanciers pour une durée convenue d’avance. Il s’engage en contrepartie à régler à chaque échéance annuelle un « coupon » représentant le montant des intérêts et à procéder au remboursement à l’échéance. Les deux paramètres essentiels d’une obligation sont la durée du prêt et le taux d’intérêt.

Avec les emprunts obligataires, on voit donc apparaître un poste de dépense non négligeable pour les États : le paiement des intérêts de la dette. Ce paiement s’appelle « la charge de la dette ». Plus les montants empruntés sont conséquents et plus les taux d’intérêt sont élevés, plus la charge de la dette occupera une place importante dans les dépenses publiques, au détriment des services publics. On appelle « solde primaire » ou « déficit primaire », le déficit hors prise en compte de la charge de la dette.

Où en est l’endettement public de la France ?

Les chiffres de la dette publique en France

Il apparaît que la France n’a jamais connu d’excédent budgétaire depuis 1974 : 

Déficit public de la France en % du PIB (Source : Wikipedia, Insee)

Certaines années de déficit record sont immédiatement reconnaissables :

• 1993 : Crise du système monétaire européen ;
• 2009 : Récession due à la crise des subprimes ;
• 2020 : Dépenses exceptionnelles dues à la crise sanitaire du covid.

Il apparaît sur ces dernières années que les relances keynésiennes sont de moins en moins possibles, notamment du fait du ralentissement de la croissance. Keynes espérait que les déficits budgétaires seraient comblés par des excédents une fois le plein emploi atteint. Dans la réalité, on s’aperçoit depuis les années 1970 que les déficits se succèdent les uns aux autres. Lorsque l’État pratique un grand déficit lors des récessions, il n’est compensé que par de moindres déficits qui ne font que renforcer l’endettement de l’État.

À la fin des années 1970, l’endettement public de la France était relativement limité de l’ordre de 20 % du PIB. Sans surprise, il connaîtra de brusques accélérations à chaque déficit important, 1993, 2009 et 2020, date à laquelle il dépasse alors les 100 % du PIB :

Encours de la dette publique (source : wikipedia)

Devra-t-on un jour rembourser cette dette ?

Le principe d’une obligation est que le créancier n’a aucunement le droit de réclamer le remboursement de celle-ci avant son échéance. Il n’y a donc aucune raison qui expliquerait qu’un État serait sommé de rembourser la dette du jour au lendemain.

L’État ne doit rembourser ses créanciers que lorsqu’une obligation arrive à échéance. S’il ne dispose pas de suffisamment d’argent, il émettra alors une ou plusieurs obligations nouvelles. Ceci remplira alors ses caisses pour lui permettre de rembourser les obligations arrivant à échéance. Il y a donc un renouvellement permanent des obligations permettant à l’État d’accumuler les déficits les uns après les autres.

Y a-t-il une limite à l’endettement public en France ?

Il n’y a effectivement aucune limite théorique à l’endettement public, ni en France ni ailleurs. Avec ses 218 % d’endettement public en 2023, le Japon nous montre qu’il est possible d’être encore plus endetté.

Dans la réalité, la limite à l’endettement public se situe au niveau des intérêts que l’État devra payer et qui empiètent forcément, pour un déficit donné, sur les dépenses qu’il pourrait consacrer à ses services publics, enseignements, santé, éducation, etc.

Comment se forment les taux d’intérêt ?

Les taux d’intérêt sont le résultat d’une confrontation entre l’État emprunteur et des prêteurs potentiels. L’État cherche toujours à emprunter le moins cher possible et, inversement, les prêteurs sont toujours à la recherche de la meilleure rémunération. Si, par exemple, l’État souhaite emprunter 500 millions d’euros sur 10 ans, il va faire une offre publique d’emprunt via l’Agence France Trésor dans laquelle il empruntera aux banques et institutions financières qui feront les meilleures offres en termes de taux d’intérêt.

D’une façon générale, l’État est l’agent économique qui peut emprunter aux meilleurs taux comparativement aux entreprises. En effet, ces dernières pourraient, suite à un défaut de paiement, être liquidées laissant ainsi les créanciers sans aucune perspective de remboursement. À l’inverse, si un État peut, lui aussi, faire défaut, il ne peut en aucun cas être liquidé car représentant et engageant la population d’un pays.

Cependant, il arrive que les créanciers soient inquiets par rapport à un endettement fort. Est-ce que le paiement des intérêts ne va pas amputer l’efficacité de ses services publics et donc, la performance de l’économie ? Est-ce que l’État ne sera pas contraint de réduire ses déficits, ce qui portera atteinte au dynamisme de son économie ? Ce sont ces différents points de vue que les agences de notation mettent en perspective pour donner une note à la dette d’un État. Lorsque les créanciers sont inquiets, ils auront alors tendance à être plus regardants et à exiger des taux d’intérêt plus élevés, ce qui au final détériorera encore plus la situation du pays.

À titre d’exemple, au pire de la crise de la dette de la Grèce, son obligation à 10 ans affichait plus de 35 %, ce qui signifiait tout simplement que si ce pays voulait emprunter pour 10 ans, il aurait dû payer plus de trois fois le montant de ces emprunts en intérêts. La France est, bien sûr, très loin de cette situation mais l’augmentation du spread, c’est-à-dire la différence de rendement, entre les obligations françaises et allemandes sont un indice de l’inquiétude et de la fébrilité des marchés. Alors qu’il était de l’ordre de 0,25 % au début 2020, il est aujourd’hui supérieur à 0,70 %.

Mais ne pourrait-on pas faire collectivement défaut sur la dette publique ?

Un État peut, en effet, décider qu’il ne paiera plus les intérêts ou qu’il ne remboursera pas. Dans les faits, ceci est peu courant, l’exemple le plus célèbre étant la Russie soviétique qui a répudié les emprunts de l’ancienne Russie impériale, ouvrant durant tout le XXe siècle le feuilleton diplomatique sans fin des « emprunts russes », sachant que la majeure partie de ceux-ci étaient détenus par des étrangers. Généralement, le défaut est plutôt involontaire et contraint. L’État est à cours de liquidités et incapable de lever de nouveaux emprunts. Il est alors dans l’incapacité de faire face à ses engagements, comme cela a été le cas du Mexique en 1982, de la Russie en 1998, de l’Argentine en 2001 et en 2020, de la Grèce en 2015, du Venezuela en 2017 et du Liban en 2022.

Certains défendent le défaut sur la dette publique comme légitime au titre de la justice sociale. En expliquant, par exemple, que ces titres sont détenus par des personnes riches capables d’épargner et qui n’auraient pas forcément besoin des intérêts. De plus, si ces personnes riches avaient été plus imposées, l’État ne serait pas en situation d’avoir à leur emprunter de l’argent. Mais est-ce que des impôts supérieurs sur les riches ne les dissuaderaient pas d’investir dans l’économie, ce qui aurait un effet récessif ? Il s’agit ici d’un débat politique très actuel sur lequel chacun a son opinion. En tout état de cause, il est donc difficile de remettre en cause une politique si celle-ci a été définie démocratiquement.

Par ailleurs, il est nécessaire de relativiser l’idée que seuls les riches auraient des obligations d’État. L’État émet d’abord ses obligations auprès des banques qui les revendent ensuite en grande partie auprès de compagnies d’assurances et de fonds commun de placement ou de retraite. D’une certaine façon, dès que nous possédons quelques euros, ceux-ci ont toujours en contrepartie, de façon certes infime (l’essentiel étant les créances que la banque détient sur ses emprunteurs, ménages et entreprises), des obligations d’État. Vouloir faire défaut sur la dette, de façon partielle (sur les intérêts) ou totale (sur le remboursement du principal), aurait un effet dévastateur sur le système financier. Ceci provoquerait forcément un choc sur l’ensemble de l’économie et il est assez improbable qu’une telle initiative aurait un effet positif en terme de justice sociale.

Mais ne pourrait-on pas se débarrasser des marchés et des agences de notation ?

On critique souvent les agences de notation dans leurs prises de décision, parfois discutables (par exemple dans la crise des subprimes), et qui ont pour effet d’aggraver les situations des États. Il faut savoir que ce sont les États qui font appel aux agences de notation et les payent à cet effet. Sans cela, les investisseurs institutionnels auraient les plus grandes difficultés à se faire une opinion, positive ou négative, et l’État paierait sans doute des intérêts plus forts encore, du fait d’une ignorance des investisseurs quant à sa situation réelle. Il faut voir, en effet, que si les agences de notation donnent un avis négatif, il leur arrive aussi de remonter la note d’un État.

On peut aussi critiquer « les marchés » qui pourraient se tromper et précipiter les difficultés d’un État. Les marchés ne sont nullement un personnage diabolique doté d’une volonté propre. Les marchés ne sont jamais que la résultante d’opinions diverses quant à une situation d’acteurs économiques dont le rôle est de placer de l’argent au mieux en arbitrant en permanence entre le risque et le rendement.

Les banques centrales

Il existe pourtant un acteur en mesure de relâcher la pression des marchés lorsque celle-ci est trop forte : la banque centrale. Dans presque tous les pays, la banque centrale intervient pour acheter la dette des États. Agent public, elle peut théoriquement acheter toutes les obligations que propose l’État. Ceci permet donc de rajouter un surcroît de demande important permettant de diminuer les taux d’intérêt.

Cependant, les achats par la banque centrale d’obligations d’État a pour effet de créer de la monnaie supplémentaire, ce qui alimente alors l’inflation. Ceci se comprend aisément. Si la banque centrale est une émanation de l’État, alors ceci revient à ce que l’État finance ses déficits, non pas en empruntant, mais en créant de la monnaie nouvelle. Donc la possibilité de faire appel à la banque centrale pour financer les déficits est tout simplement limitée par notre tolérance à l’inflation. C’est l’exemple extrême du Zimbabwe, bien incapable de lever des capitaux sur le marché, qui finance son État par de la monnaie nouvelle, ce que l’on appelle de façon pas totalement imagée « faire marcher la planche à billets ». C’est ainsi qu’il existe dans ce pays des billets de 100 milliards de dollars zimbabwéens !

Le cas particulier de la Banque centrale européenne

La particularité de l’Union européenne est d’avoir instauré un système de banques centrale unique pour l’ensemble des pays de la zone Euro. Il était donc nécessaire que les différents pays s’entendent sur une politique commune pour gérer l’Euro. Ce choix a été fait, dans le cadre du traité de Maastricht en 1992. Il était prévu que les États membres s’engagent à un déficit inférieur à 3 % du PIB, un endettement n’excédant pas 60 %. En contrepartie, la Banque centrale européenne (BCE) devait suivre un objectif d’inflation proche mais n’excédant pas 2 %. Par ailleurs, et afin de contrer l’inflation, la BCE, à la différence de quasiment toutes les banques centrales, se voyait interdire d’acheter les titres de dette des États membres.

Les années suivantes nous ont montré combien il était difficile de s’en tenir à ses objectifs budgétaires. Les 3 % de déficit publics ont été régulièrement dépassés. De nombreux pays ont aujourd’hui un endettement supérieur à 60 %. Lors de la crise grecque et en l’absence d’agents privés pour acheter la dette de ce pays, la BCE ainsi que de nombreux États ont massivement acheté ses obligations au point d’en détenir les trois quarts. Consécutivement à cette crise, et surtout lors de la crise du Covid, la BCE a acheté de façon massive des obligations des États membres sur le marché secondaire.

Désormais, suite à la poussée d’inflation consécutive à la guerre en Ukraine, elle est dans une politique inverse où elle commence à diminuer ses détentions d’obligations des États membres afin de réduire la masse monétaire. Ceci explique en partie la remontée des taux d’intérêt auxquels les Etats membres empruntent et notamment la France :

Evolution du taux de l’OAT 10 ans de la France sur les 5 dernières années
(Source : La Tribune au 27 janvier 2025)

Le niveau d’endettement public reste donc une question cruciale

Il est donc possible qu’un État s’endette massivement tant que les taux d’intérêt restent faibles, ce qui a été le cas au tournant des années 2020, où la France s’endettait parfois à taux négatif : l’État remboursait moins que ce qu’il avait emprunté. Ceci n’est plus le cas aujourd’hui avec des taux d’intérêt à 10 ans de l’ordre de 3 %. D’une façon plus générale, on pourrait donc s’endetter à l’infini avec des taux d’intérêt négatifs, sauf que ceci peut finir par inquiéter les marchés qui pourraient ne plus prêter comme avant, ce qui ferait remonter les taux auquel l’État emprunte. De même, les achats de la banque centrale sont forcément limités par la politique monétaire qui lui a été assignée.

Dans le cas de la France, la charge de la dette publique va passer de 27,9 milliards en 2020 à 67,1 milliards en 2025 (Source : Haut conseil des finances publiques, page 13), supérieur à ce que le gouvernement recherche en économies pour l’année 2025. Dans ces conditions, la maîtrise du déficit budgétaire français reste un sujet sérieux sur lequel il est nécessaire d’agir.

L’emploi, une nouvelle approche de la réduction des déficits

La maîtrise d’un déficit et in fine la réduction de la dette publique française se traite de deux façons différentes et complémentaires :

• Réduire les dépenses ;
• Augmenter les recettes.

Réduire les dépenses : un exercice délicat

Réduire les dépenses est un exercice toujours difficile car elles correspondent à des prestations que les organismes publics réalisent pour la population. On peut certes questionner leur efficacité mais l’exercice est limité. Il faut prendre garde à ne pas supprimer des dépenses indispensables qui sont plus efficaces traitées par le public que le privé.

L’exemple typique est le déremboursement de certaines prestations médicales par la Sécurité sociale. Ces dépenses ne disparaîtront pas mais seront alors assumées directement par les ménages ou par des mutuelles dont les frais de gestion sont supérieurs à ceux de la Sécurité sociale.

Augmenter les recettes = hausse des impôts ?

On réduit souvent l’augmentation des recettes à des augmentations d’impôts, plutôt que sur l’augmentation de leur volume. À cet égard, le fait que des personnes soient durablement laissées à l’écart de l’emploi dans notre société constitue une perte de recettes très significatives. L’association des Territoires zéro chômeurs de longue durée (TZCLD) évalue le coût du chômage de longue durée pour les finances publiques à 43 milliards d’euros.

Au-delà de cet aspect purement budgétaire, cette exclusion permanente de l’emploi est un problème pour l’ensemble de la société :

• Elle est une source de souffrance pour celles et ceux qui en sont exclus ;
• La présence de ce chômage de longue durée crée une pression permanente sur l’ensemble du monde du travail qui craint le déclassement social.

Une nouvelle façon de repenser l’emploi et la dette publique française

Un emploi est une activité capable de rémunérer correctement celui ou celle qui la pratique. Le « correctement » est déterminé par la capacité pour une entreprise d’assurer le coût du salaire minimum pour chacun de ses travailleurs. Afin de susciter un maximum d’offres d’emploi, la Sécurité économique et sociale préconise de réaliser une péréquation entre entreprises. Elle permettrait de garantir à chaque entreprise, une allocation fixe et mensuelle pour chacun de ses travailleurs. Ce faisant, en diminuant le seuil pour lequel un emploi est possible grâce à l’allocation et sans baisser le salaire minimum, elle permettrait d’augmenter le nombre d’offres d’emploi et d’éliminer le chômage de longue durée.

Cette solution n’a rien de nouvelle en soi dans la mesure où elle est déjà pratiquée avec les exonérations de cotisations sociales sur les bas salaires. Plutôt que de baisser le salaire minimum, ces mesures diminuent le coût du salaire minimum. Le coût total de ces exonérations de cotisations sociales sera de l’ordre de 89 milliards d’euros en 2025 (Source : Sécurité sociale, page 53). Comme il est impossible de priver la sécurité sociale de ces ressources, le budget de l’État compense la plupart de ces exonérations. Un petit peu comme si l’État versait pour chaque salarié au Smic dans le secteur privé la somme mensuelle de 700 euros.

Si la Sécurité économique et sociale réalise des transferts entre entreprises de façon à permettre à chacune d’entre elles d’assurer le coût du salaire minimum, il est possible que ce coût soit augmenté et donc de revenir sur certaines de ces exonérations de cotisations sociales.

L’introduction de la Sécurité économique et sociale dans l’économie permettrait d’atteindre à un horizon raisonnable le plein emploi, ce qui permettrait d’engranger au minimum un excédent de 43 milliards d’euros. En revenant sur certaines exonérations de cotisations sociales, il serait alors possible de gagner annuellement jusqu’à 132 milliards d’euros (43+89), ceci dans le contexte d’une société plus heureuse où chacune et chacun trouvera sa place.

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